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稅收由誰定?

作者:高二信息技術:田文卿 來源:未知 更新日期:2013-03-28 瀏覽次數:

   世界上最貴的政府是誰?雖然尚無權威的排行榜,但可以說,中國政府應是最貴的政府之一。一方面,政府收入居高不下,2012年公共財政收入、全國政府性基金收入等四類政府收入高達18.48萬億元,占國內生產總值(GDP)的35.58%,其中稅收超過10萬億;另一方面,民眾的幸福指數低,公共服務差強人意,住房、食品、環境等民生問題嚴重。
   最近,全國人大代表趙冬苓提出議案,建議全國人大按照《立法法》規定收回稅收立法權,終止國務院制定稅收暫行規定的權力。如何約束和規范日益膨脹的政府收入,是立法機構應當正視的重要問題。
   國務院擁有稅收立法權已經30年,問題有目共睹。例如,所謂“稅法”實質上成了“稅收管理法”,納稅人的權利被忽視;再如,稅收成為房地產調控的重要手段,政策不穩定,變幻難測;再如,重要稅種的征收,因缺乏充分反映民意的正當程序,如房地產稅,久拖不決;再如,具有重要政治意義的遺產稅的征收立法,則毫無聲息。
   更吊詭的是,中央政府與地方政府的稅收權力的分配,本來是憲法意義上的重大問題,卻由國務院1993年《關于實行分稅制財政管理體制的決定》確立,該文不是法律,甚至不是行政法規,這是世界范圍內罕見的立法個案。國務院行使稅收立法權,“近水樓臺先得月“,將稅收的大頭劃歸于中央政府,是現在諸多政治與經濟問題的始作俑者,如土地財政、轉移支付中的腐敗與浪費等。
   在稅收法律關系中,國務院是利害關系人,又是立法者,它的立法必然是腦袋與屁股并用。所以,有人說,如果當年分稅制提交人大立法程序,也許結局會不同。其實,這只是假設,也過于樂觀了。客觀地說,在中國現行的政治體制下,稅收立法權上收人大,有積極意義,但有限,因為人大與國務院之間的關系不是憲政意義上的分權制,而是黨的集中領導下的分工制。所以,面對趙冬苓的議案,全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹表態:“關于人大收回稅收立法權問題,沒有路線圖,也沒有時間表”。這是一個“坦誠”的回應,符合人大與國務院的關系的本質,不足為怪。如果真收回了,演分權制之表,卻行分工制之實,那就“瞎折騰“了,這才是最糟糕的模式。
   目前,我國的十八大稅種中,個人所得稅、企業所得稅、車船稅這三個稅種,由全國人大立法確定了征收權。如果將全部的稅收立法權上收,并不現實,人大應當擇其要而為之,集中精力于具有宏觀與長遠的政治意義的稅種的制度建構。遺產稅和鑄幣稅應是要害。
托克維爾評價美國廢除長子繼承制對于美國民主制度形成具有重要意義,同樣,中國征收遺產稅,以兩代人的時間消解貧富分化,也有重大意義。
   當然,當前最急切的是鑄幣稅(seigniorage)問題,鑄幣稅是廣義的稅種,它是政府通過壟斷貨幣發行權,以通貨膨脹為表現形式而獲得的收入,征收成本近乎零,并且極其隱蔽,是政府彌補財政支出的重要手段,最需要立法機構的嚴格控制與監督。
   中國的通貨膨脹率居高不下,鑄幣稅已經成為中國民眾的沉重負擔與風險。據估算,2010年中國鑄幣稅總額為41326億元人民幣,并呈增長趨勢,已達GDP的7%以上。如果將隱蔽的鑄幣稅也計入政府收入,中國政府收入占GDP的比例已近一半。中國鑄幣稅的苛重程度甚至超過臭名昭著的美元,但美元鑄幣稅的承擔者包括世界范圍內的美元持有人,而中國的鑄幣稅的承擔者卻只是中國民眾。
   《中國人民銀行法》第2條規定:“中國人民銀行在國務院領導下,制定和執行貨幣政策,防范和化解金融風險,維護金融穩定。”但是,人大對國務院的貨幣政策的監督卻十分薄弱,相關的法律乏善可陳。目前,貨幣政策已經被國務院作為宏觀經濟調控的一種手段,例如2009年四萬億投資計劃,就是一種基于政權穩定考量的激進的經濟政策。《中國人民銀行法》規定若干法律責任,但是,對于違反法定貨幣政策的行為的法律責任,卻無規定。如何建立中國的“貨幣憲法”制度,控制貨幣發行量,這是更為緊要的問題,但在人大代表的議政中被忘卻了。
   鑄幣稅的憲法控制事關黨的十八提出的“國民收入倍增計劃”能否真正實現,“國民收入倍增計劃”的實現,一方面取決于經濟總量的增加,另一方面,更為重要的是,取決于國與民的收入比例,它應當是“國減民增的收入計劃”,而鑄幣稅則可能使中國政府的“國民收入倍增計劃”成為“水中月”、“鏡中花”。即使日本,它的國民收入倍增計劃最終也未真正實現“倍增”,由于通貨膨脹的影響,人均可支配收入實際只增加65%,中國版的“國民收入倍增計劃”最終會是怎樣的結果?
   政府的財政胃口的膨脹是缺乏自律的,各國政府莫不如此。在美國,憲法對政府財政收入、債務總量、鑄幣稅有嚴格的控制,但在巨額的軍費、養老保險和醫療保險壓力下,政府為解決其財務危機,不擇手段。例如,在去年的財政懸崖危機中,奧巴馬政府的幕僚建議發行一枚面值為1萬億美元的硬幣,以規避憲法對紙幣發行量的限制,令人跌破眼鏡。
   中國政府的財政胃口也具有內在的強大驅動力,中國政府的運行成本極高,它是至上而下的集權體制,主導社會經濟各項事務,觸角深入社會經濟各個角落。相比于美國政府的財政支出,它還有三個額外的巨大支出:一是政府主導的經濟投資,如2009年的4萬億元的投資;二是對官僚階層的隱蔽激勵,如每年約1萬億元的三公消費;三是對民間不穩定因素的防范與化解,如每年7000多億元的維穩經費。
   所以,中國要控制政府收入的膨脹,控制稅收,根本之道顯然不是將稅收立法權上收人大,而是改革政治與經濟的運行模式,在政治上,推進社會民主治理,消減官僚隊伍,在經濟上,改變以政府投資為主導的經濟發展模式,廢除壟斷,發展民營經濟。
 
——載《新世紀》周刊2013年3月18日 第10期法眼

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